歐洲聯盟決策體系

本書主編序（摘錄）

 

卓忠宏（淡江大學外交與國際關係學系教授）

 

對歐盟研究有興趣的讀者常困惑於歐盟組織與獨特的決策流程。組織架構包含歐盟高峰會（European Council）、歐盟理事會（Council of the European Union）兩個政府間合作機構；有類似民主國家三權分立機構——歐洲執行委員會（European Commission，簡稱執委會）、歐洲議會（European Parliament）、歐洲聯盟法院／歐盟法院（Court of Justice of the European Union），以及歐洲中央銀行／歐洲央行（ECB）等超國家組織；同時又有兼具政府間合作與超國家特質的歐盟對外行動部（EEAS），以及歐洲經濟與社會委員會（EESC）、歐洲區域委員會（CoR）。歐盟政治體制呈現出一種「低於主權國家，但高於國際組織」的特質，其走向正在從政府間合作逐漸往超國家主義靠攏。這樣一種複雜、多層次、多面向的決策流程，需要透過理論與政策層面進行整合與剖析，才能理解歐盟運作的大致輪廓。國關學者對歐洲統合詮釋過程出發點不同、角度不同而有不同解讀，但大致以政府間主義或超國家主義作為分析的依據：國家主權派則被視為反統合力量，堅持政策的主導權應由各國政府掌控，視會員國政府為歐洲統合的驅動力。其主張歐盟運作應建立在國與國之間相互協調共識上，建構起功能性的合作。在經貿事務如歐洲共同市場、對外經貿與貨幣政策上，歐盟聯邦的架構已頗具規模，但在外交安全上仍保留屬於主權國家權限。這種集體行動的過程強調利益的相容性，擱置意識形態的爭執，達到資源利益重分配。統合就會從一個功能（部門）進而擴展到另一個功能的合作。歐洲統合初期，歐洲煤鋼共同體到原子能共同體、經濟共同體就是按照這種「部門統合的擴張邏輯」（the expansive logic of sector integration）建立的組織。西歐各國從煤鋼、原子能、經濟三個共同體，走向建立共同市場的目標。可是戴高樂（Charles André Joseph Mariede Gaulle）在1960年代開始挑戰共同體內的聯邦主義勢力，造成著名的「空椅危機」(empty chair crisis)，並導致1966年法國與歐體其他五國達成「盧森堡妥協」(Luxembourg Compromise)。這事件被視為政府間主義對超國家主義的勝利。爾後歐洲共同體進一步統合又因1970年代能源危機引起之歐洲經濟發展趨緩、停滯。直到1980年代中期至1990年代初期，共同市場的建構所衍生的功能與政治雙外溢效應以及非預期結果建立起超國家機構的途徑。

 

超國家主義主要從過去聯邦國家的建制經驗，強調歐盟層次菁英及歐洲聯邦理念的影響力。聯邦派帶有理想主義精神，主張走制憲途徑，制訂一部歐洲憲法。依照民主國家三權分立原則在歐洲層次上建立歐盟超國家機構（類似聯邦政府），而會員國則不可避免地將部分主權讓渡或轉移到超國家機構，作為實踐歐洲聯邦模式的捷徑。故在歐洲共同體建立之初，聯邦派傾向交由人民選出之歐洲議會代表制訂一部憲法，交由公民投票決定。但1979年歐洲議會直選卻未賦予其應有立法權限。之後制定的《歐洲憲法條約》在2005年又遭到法國與荷蘭相繼否決。這些歷史經驗驗證，走聯邦制憲途徑有其困難性，聯邦派便不再寄望制訂一部憲法解決統合所有的問題。

 

聯邦派主張將許多層次不同的經濟、社會、文化利益之間權力極限的分散和再分配。這種定義並沒有把聯邦主義局限在中央與地方兩個層級的國家權力，而是將權力以各種形式分散到聯盟內的不同層次上的一個「多層次治理」模式。權力分散不是對聯邦主義理論的修正，而是承認聯邦體制的政治實踐層次對歐洲聯盟實際運作有著重要影響。歐盟的超國家機構，特別是歐洲執行委員會，主要解決會員國集體行動困境。同時設置歐盟高峰會、歐盟理事會的政府間合作機制，以條件多數決／雙重多數決(qualified majority voting; double majority voting)方式匯集國家主權，並委託中央機構（歐洲執行委員會）代為處理。過程中代表超國家層級的執委會與國家層級的理事會取得穩定的權力平衡。國內學術界對歐盟組織架構的專書研究並不多見。由中央研究院歐美研究所黃偉峯教授主編專書《歐洲聯盟的組織與運作》，曾集國內歐盟眾家學者研究之大成。然該書在2003年出版至今已有些年代，且歐盟體制運作在2004年之後歐盟已歷經數次擴大，以及2009年《里斯本條約》生效後，其制度與決策已有大幅度修正。故在臺灣歐盟中心主任、臺大政治系蘇宏達教授的邀請與支持下，邀請臺灣歐盟研究領域的專家先進相助撰寫專文。作者群初步達成的共識是延續黃偉峯教授主編之《歐洲聯盟的組織與運作》原專書架構，大幅度更新內容至《里斯本條約》之後的發展，輔以實際案例探討歐盟機構之間的運作與政策的產出。希望藉由本書出版，能提供國內歐盟研究愛好者的參考用書。

 

本書主軸為從新國際情勢下看歐洲聯盟機構與決策流程的改革。研究範圍以2004年之後歐盟的擴大以及2009年《里斯本條約》生效後歐盟組織與決策的改革與發展為主。同時配合歐盟重要議題的發展，如：貿易政策、安全防衛、民粹主義、烏克蘭危機、英國脫歐、新冠疫情、軍事倡議、氣候變遷、綠色新政、區域治理概念列為本書特色。專書重點在歐盟組織決策與運作，探討機構之間、國與國之間（包含非歐盟會員國）、或區域、公民團體、非政府組織之間的互動，據此解析歐盟決策過程之運作特色。全書除結論外共分為10章：

 

卓忠宏教授於緒論〈治理體系下歐洲聯盟組織與決策〉一文談論《里斯本條約》中歐盟組織架構的調整與決策流程的改革。文章以歐盟決策體系中三大自變項：超國家機構運作、歐盟法規之範圍與強度，以及跨國活動，以此分析國內、政府間、超國家各層次間之互動及運作。作者指出統合過程中國家、政府依舊扮演重要的角色，但權力並非國家專屬壟斷，而是分享至不同層次的行為者，例如歐盟設置的三權分立機構——歐洲執行委員會、歐洲議會、歐盟法院——各有其權限角色，但非國家代理人。會員國在集體決策流程或多或少面臨主控權的流失。同時次國家行為者有時可跳過國家層次，參與跨國與歐盟決策。國家內部事務就並非專屬於國家，而擴展至歐盟層次。然而國家依舊是歐盟中重要組成與最具權威的部分，但已非過去國內與國際政治唯一的中介角色。

 

鍾志明教授的〈高峰會在歐盟決策體系中的主導地位——以2014年烏克蘭危機與制裁俄羅斯為例〉探討《里斯本條約》生效後，歐盟高峰會的運作與功能的改變。文章以烏克蘭事件檢視會員國和歐盟機關對制裁俄羅斯的基本立場，以及政府領袖如何形成共識與集體決議。之後以歐盟高峰會處理烏克蘭危機作為例子，檢視新政府間主義論點的正確性。該文指出，在《里斯本條約》生效後，高峰會在歐盟決策程序的角色和重要性獲得大幅提升。高峰會議作為歐盟決策模式的層峰，主導歐盟議題的設定，以及處理接踵而來的各式危機，鞏固了高峰會在歐盟體制架構中的核心角色和領導地位。

 

蘇宏達教授的〈《里斯本條約》生效後的歐盟理事會運作〉透過對理事會歷史演進和制度規範的研究，精確地解析相關組織架構和機制。該文試圖建構理事會依議題組成不同的理事會議，依決策模式和產出性質，形成「超國家治理模式」、「超國家協調模式」、「跨國家治理模式」、「跨國家協調模式」四個運作模式，試圖釐清理事會究竟是否真的是各會員國利益的代言人。作者於結語中指出，歐盟理事會極可能不是個別國家或聯盟整體利益的捍衛者，而是某一領域或產地的代言人，根本否定了統合理論中「國家利益」與「聯盟整體利益」零和對峙，以及理事會只是各會員國家利益競逐場所的假定。

 

賴昀辰教授的〈超國家主義與政府間主義互動下的歐洲執行委員會：以歐盟對外貿易政策決策為例〉以超國家主義與政府間主義檢視歐洲執行委員會制度的變革與對外關係，包括執委會的權限擴張及其他機構對執委會的制衡機制，再以執委會於對外貿易的作為及近期危機治理中的施政為個案分析。該文從執委會的權力之建構發現超國家主義與政府間主義間亦存在功能性互補。同時，超國家主義與政府間主義在本質上常被視為兩股競爭力量，有競爭面也存在合作面。但超國家主義化身的執委會與強調政府間主義的會員國間的合作，是歐洲統合能否持續深化的關鍵。

 

楊三億教授的〈職能擴充的歐洲議會：匈牙利與波蘭的實踐經驗〉從歐洲議會的歷史演進、組織架構與功能、波蘭與匈牙利的歐洲議會經驗與選舉等幾個面向探索歐洲議會的發展，並從中分析近期右轉的民意傾向對歐盟與歐洲議會的可能影響。文中指出歐洲議會職權不斷被強化，歐盟的政治運作重心也不斷向歐洲議會靠攏。不過儘管如此，歐盟菁英政治與民主赤字的詬病依舊尚待改善。歐洲議會立法權限尚無法跟主權國家議會功能相比擬，如無主動提案、僅能被動審理歐洲執行委員會提出的法案、以及議會選舉偏低的投票率等都是歐洲議會需要克服的挑戰。

 

邵允鍾教授的〈歐盟法院作為決策者：歐盟法院政治權力的多層次分析〉一文以歐盟法院的決策權力為問題意識主軸展開討論，並且藉由列舉歐盟法院最核心的審判權限，勾勒歐盟法院如何充分利用《歐洲聯盟條約》（Treaty on European Union, TEU，簡稱《歐盟條約》）所創造的訴訟制度，成為其投射決策權力的管道。該文強調歐盟法院作為一主動積極的決策者，其影響力並不限於歐盟的憲法政治，而是更及於歐盟的一般政策決定，尤其是立法政策。歐盟法院的判例在諸多歐盟重大憲政意義的政策具有關鍵影響。在歐盟一般決策體系中，歐盟法院是唯一有權解釋《歐盟條約》的司法機構，也具備歐盟政策規定的最終解釋權。透過歐盟民主程序而制定的歐盟派生法，可能僅因為與歐盟法院的政策想像不一致便被宣告為牴觸條約而無效，因而產生可能對歐盟民主有負面影響。

 

洪德欽教授的〈歐洲央行單一匯率政策的發展與挑戰〉從歐洲央行發展涉及的歐元區匯率政策、法律架構、組織建構、決策過程、歐洲央行與歐盟機構的互動等重要變革。文中並以歐洲央行組織結構問題、財政重分配、歐債危機、新冠疫情、俄烏戰爭等重大危機與挑戰，觀察歐洲央行結構性改革以及會員國財政主權的進一步轉移給歐盟從事財政重分配。作者指出歐盟目前已規劃成立歐洲貨幣基金（EMF）。此乃因應歐元、歐洲經濟暨貨幣聯盟（EMU）及歐盟整合的未來挑戰，在在考驗會員國因應各種危機以及深化歐盟整合的政治決心，同時也需取得歐盟公民絕大多數之共同支持。

 

陳蔚芳教授的〈歐盟對外行動部（EEAS）的角色發展及其挑戰〉一文從《里斯本條約》制度框架的改革著手，探討歐盟對外行動部的創建是否有助於提升歐盟共同外交暨安全政策（CFSP）系統的體制協調與整合。該文以烏克蘭危機為例，分析歐盟對外行動部在應對危機的決策與行動，是否能夠滿足歐盟實現規範性強權的角色期望。作者於結語中指出歐盟外交與安全政策屬於會員國專屬權限，政府間機構依然具有獨特且重要的地位。《里斯本條約》交由高級代表主持外交理事會與領導對外機構，雖有助於歐盟對外事務一致性。然而外交暨安全政策高級代表與歐盟其他相關機構的妥善分工與協調，以及會員國是否認可高級代表與對外行動部的領導角色，是歐盟統整對外事務能否發揮最大作用的關鍵。

 

李俊毅教授的〈歐盟防衛合作與「常設結構化合作」（PESCO）〉從「分殊整合」概念由四個層面探討歐盟「常設結構化合作」的發展與決策機制：成員國戰略優先議題；成員國對安全與防衛目標最適化的差異設計；利於「正向分殊」的機制、機構與程序之設計；以及一個具有正當性與清楚授權的中央政治權威，以落實大戰略目標。當前歐盟在安全與防衛政策的合作仍欠缺第四個層面的規劃，特別是清楚的戰略目標。從政治與制度兩個層面分析，作者認為各國的政治考量仍可能影響制度的運作。其中部分成員國對北大西洋公約組織（North Atlantic Treaty Organization, NATO，簡稱北約）的依賴、各國藉「常設結構化合作」機制滿足其需求而非歐盟整體防衛能力的提升，乃至歐盟本身缺乏清楚的戰略目標。歐盟因此似乎處於一個困境，亦即需要更多與更嚴峻的安全挑戰，始能讓成員國克服歧異而朝向合作的政治意志。

 

黃榮源教授的〈歐洲經濟與社會委員會、區域委員會：歐盟氣候調適策略在區域的執行與協調〉分析歐盟「經濟與社會委員會」及「區域委員會」在歐盟推動氣候變遷及低碳經濟轉型的歷程。該文從制度上解析兩委員會的結構、運作及功能；同時探討歐盟氣候變遷調適政策的內涵，及其在區域及地方層次的跨域合作治理。該文從歐盟氣候變遷調適策略和歐洲「綠色新政」個案，來探討兩委員會在當前歐盟決策過程的地位，尤其是在立法上角色。作者研究發現，兩委員會透過意見諮詢、自我倡議、資源互通、議題結盟、政策協調等方式，展現多元的民主特色。兩者制度設計所衍生出來的歐盟跨境合作的運作模式，亦逐漸改變歐洲地方與區域對國家與歐盟兩個層次的認同意識。

 

緒論：治理體系下歐洲聯盟組織與決策（摘錄）

 

卓忠宏（淡江大學外交與國際關係學系教授）

 

壹、前言

 

在上世紀八○年代中期歐洲開啟共同市場的建構。歐洲各國為內部市場人員、貨物、服務、資金等障礙的去除，於6年過渡期內進行一系列政經結構的調整與制度的改革。會員國從歐洲單一市場的建構，走向政治事務的合作，開啟歐洲在經貿、外交安全與內政司法俗稱三柱架構的發展。歐洲統合也從國家之間經濟深化合作為主的「歐洲共同體」（European Community）轉變成具超國家特性的「歐洲聯盟」（European Union）。在共同市場逐漸深化合作的同時，歐洲發展出兩項創舉：一是取消各國貨幣，發展出單一貨幣歐元作為歐洲市場的媒介貨幣；二是會員國之間內部疆界管制的去除，建構起申根區。兩項創舉挑戰過去國家主權根深蒂固的觀念。

 

進入21世紀初期，歐盟開始加速統合進程。2002年7月歐元正式發行。2004、2007、2013年歐盟大規模納入中東歐國家成為會員國，先後有11個中東歐國家以及2個地中海島國陸續加入歐盟。與此同時，歐盟開啟新的政治建構，由法國前總統季斯卡（Valéry Giscard d'Estaing）率領專家團隊草擬出一部《歐洲憲法條約》／《歐洲憲法》（Treaty establishing a Constitution for Europe）。未料，2005年《歐洲憲法條約》再交付各國立法程序批准時遭到法國與荷蘭公投雙雙否決。從此，歐盟進入一段反省期（a period of reflection）。直到2009年歐盟制訂《里斯本條約》（Treaty of Lisbon）取代《歐洲憲法條約》，作為歐盟運作的基本法律規範，歐盟進入《里斯本條約》時代。

 

《里斯本條約》改革歐盟機構的組成、運作與內涵，不論在制度調整或政策制定都面臨轉型的需求，更重要是歐盟與會員國權限劃分與政策協調流程都需要進一步釐清。本文以2009年《里斯本條約》生效後歐盟組織架構的調整與決策流程的變革：一是強調歐盟機構的屬性、功能與權限調整；二是政策產出，注重機構之間與行為者之間的互動。研究歐盟決策困難之處就在於歐盟獨特的治理體制，國家主導的事務在很多領域中已經交由歐盟超國家機構代理，無疑地限縮了國家原有的權限，有些事務又保留會員國獨自施展政策的權力。歐盟運作體系就一直處於超國家主義與政府間主義之間的拔河。

 

Sandholtz及Stone Sweet認為歐盟決策體系受三大自變項的影響：超國家機構運作、歐盟法規之範圍與強度，以及跨國活動，並以此分析國家、政府間、超國家各層次間之互動及運作。歐盟這種獨特的政治建構意涵是什麼？歐盟決策流程中歐盟整體與會員國自身的利益如何協調？歐洲統合的發展到底是強化還是弱化了民族國家的角色？本文首先從治理概念論述歐盟多層次治理體制之特性。其次以兩個「變數群」：超國家機構運作分析歐洲執行委員會、歐洲議會、歐盟理事會此機構三角在決策體制的互動；再從歐盟法規之範圍及強度解讀歐盟與會員國之間權限劃分與規範。以此基礎詮釋歐盟機構之間、機構與會員國，以及會員國之間的互動聯繫與決策的產出；最後總結歐盟決策運作之特性。

 

貳、決策與治理

 

論及歐洲聯盟組織與運作，分析理論流派雖多，可概括為兩種發展趨勢：一是統合動力之研究。二戰後歐洲國家為何參與歐洲統合之建構。此種出發點無論以超國家機構或政府間合作作為分析的依據，原則上都是承襲國際關係理論中新現實主義、自由制度主義、建構主義學派為基礎；二是歐盟之決策運作及行為者互動。也就是將歐洲統合視為自成一格、一種獨特的政治體系，如Donald J. Puchala提出將歐體視為一種協調體系（a concordance system），將體系內政治行為者分為超國家層級、跨國家層級、國家層級，以及次國家層級等不同層級來分析。體系內的衝突來自會員國內部利益的分歧，存在於合作過程中各國意見的調和，故其目的在於推動會員國的相互理解與退讓。這種特殊的運作模式被許多學者稱之為「多層次治理」（multi-level governance），或者「治理之新模式」（new modes of governance）。如果不將歐盟統合模式視為各層次行為者相互競爭的模式，而是將其視為各行為者參與統合的動因，然後在不同層次分析各行為者之間的互動協調，那麼超國家主義和政府間主義其實可以互為補充，從而為歐洲統合提供一個更加全面而完整的解釋基礎。

 

上述「治理」概念的興起，被認為起源於經濟的全球化以及在全球化過程中衍生出來在安全、政治、經濟、生態和文化的諸多問題。McQuire將治理視為是政府之間政策的協調。與過去在國家的範圍內行使行政管理能力不同，在處理全球事務過程中，行動的整合往往跨越地理的疆界，而逐漸轉化成一種新的全球治理型態。全球治理的思維邏輯，是認定在一個缺乏世界政府的條件下處理經濟與社會的問題。Goldsmith及Eggers則認為治理可以被解讀為一種網絡關係。強調主權國家不是國際社會中唯一的行為者，而是一個多層次的治理體系，由多重的政治行為者參與其中形成的網絡體制。在這多層體制中，國家、次國家組織、各類型非政府組織以及跨國的利益團體，在不同議題上進行遊說與合作。在遊說過程中，就會產生衝突或各種不同的利益協商，以及採納合作的行為。Rosenau認為在此種體系的運作之下，國際政治就不再是民族國家間爭權奪利的權力遊戲，而包含了更複雜的次級層次組合的多中心體系。它所探討的是一種「沒有政府的治理」（governance without government）如何能夠實現全球秩序的治理。因此，治理某種意義隱含了公私部門的共同治理。

 

就治理概念，可概分為「結構」（structures）與「（決策）流程」（processes）兩個面向：「結構面」包含不同的層次分析。參與治理的行為者可能包含國家以及國際性、區域性、次區域性組織，透過「規範性機制」（regulation mechanism）或「非正式安排」（informal arrangement）等方式參與決策；「流程面」針對特定議題的處理過程，從問題的形成、對話與協商、機制安排、問題解決方案，到最終政策制訂。參與其中的各個行為者必須了解彼此的立場與需求，以及對問題的最大公約數，然後展開對話與協調的機制。此種協商可透過「規範性機制」或「非正式安排」，形成對議題的共同立場或發展出行動依據、成為政策制定的依據。在進行治理的過程中，涉及國際與國內社會中各個不同行為者之間直接、間接或交互聯繫的合作關係。此和傳統政府強調由國家政府主導進行、官方機構參與、規劃與執行的方式極為不同。若以此二分法解讀歐盟治理模式仍過於模糊，尚需進一步分析解釋：

 

1. 行為者（Actor）

 

全球治理包含兩個重要的意涵：一是國家不再是行使權威的唯一的行為主體；二是統治和治理的概念類似，兩者皆有建立權威體系的意義。就前者來說，全球治理可區分為兩個群體，一是由國家與國家之間所組成的主體，包括了國家、國際組織、國際建制，概括為「民族國家家族」（nation-state’s family）；二是由「非國家行為者」（non-state actors），包括非政府組織、公民運動、多國籍企業、全球資本市場及國際性傳媒等所組成的「跨國性次政治團體」（transnational sub-political groups）。若比較國際間傳統以國家政府作為治理的主體（governance with government），全球治理偏向「沒有政府的治理」，同時強調一種「非政府部門的治理」（governance with non-governmental sector）。這些非政府組織形成了所謂的「第三部門」（the third sector），活躍於公共領域中。按非政府組織在全世界數量的激增，反映出歐盟因應全球新興議題興起的事實。換言之，行為者要素需視治理的議題而定，參與協商與治理的行為者，從政府、民間單位、跨國性政府組織與非政府組織皆可參與其中。

 

2. 方向（Direction）

 

在治理體系中，政策制訂的方式包括「由上而下」（topdown）、「由下而上」（bottom-up）等類型。傳統「由上而下」屬於權威分配方式，會隨議題不同有所調整。「由下而上」的治理方向則有助於資訊的反饋。但不論「由下而上」或「由上而下」治理方向，都牽涉到原有機構內部官僚組織的調整與改造，以免受限於既有的運作框架。歐盟權限分配複雜許多，除「由上而下」及「由下而上」兩傳統類型，《里斯本條約》強化歐盟「水平」（horizontal）治理類型，利於垂直單位之間的整合、溝通與協調。此種分類與Pierre和Guy Peters的概念很類似。兩人研究非政府組織如何影響國際事務時，認為在自由經濟發展的年代，國家會基於解決問題的需要而逐漸將權力轉移至其他權威機構。這種權力的移轉可劃分為三種方向：向上轉移（moving up）亦即國家將部分主權移轉給國際組織的情況；向下轉移（moving down）指的是國家將統治權下放給區域、地方政府及更小的社區的分權方式；向外轉移（moving out）則是將國家政府主管的權力從政治菁英轉移給社會機構或非政府組織，代替政府執行政策方案或提供公共服務。

 

3. 管道（Channel）

 

行為者之間如何透過協商，建立互信與共同觀點，提升彼此的資訊流通和知識分享。

 

4. 形式（Form）

 

除透過跨國或跨部門會議進行協商，政策討論更偏重非正式管道和幕僚會議多重討論，提供學習改善的經驗，提升各方處理該項議題的能力與溝通，以加快決策效率。

 

5. 模式（Model）

 

治理並無單一運作模式，往往視議題內容而定。「主權獨立」的概念已經逐漸被「相互依存」（interdependent）的關係取代。國外與國內事務之間的界限變得模糊不清，反倒形成彼此之間互相依存的現象。「主權獨立」並非絕對，取而代之是一種「主權共享」的概念。象徵著「全球社會」（global society）的時代來臨，取代了「國際社會」（international society）。如今一個全球政府尚未出現，但從歐盟治理過程已經反映出區域性國際組織能取代國家部分功能權限的事實。

 

6. 範圍（Scope）

 

治理議題範圍相當廣泛，全球、區域、國家、地方。各式議題在不同層級間處理，同時可能發展出多重運作模式與合作網絡。

 

7. 機制（Mechanism）

 

治理包含從機構、官方、民間單位或個人所形成的「規範性機制」，除了包含要求人民遵守的「正式制度」外，也涉及不具拘束性的「非正式安排」。

 

若以上述七個要項檢視歐盟新治理模式，歐盟決策模式調整不僅顯示出多層次網絡結構的特性，亦反映出歐盟政策產出絕非一己之力可獨力完成，需要跨國家、國家、次國家體系相互協調才能發揮政策實質效益。依歐盟實務經驗驗證，從「傳統共同體決策模式」（classical community method）及「開放式協調法」（open method coordination）的衝突與辯論，討論超國家組織與政府間合作彼此分工模式、公部門與私部門間的權限歸屬，以及剛性法（hard law）和柔性法（soft law）範疇內各種政策工具類型。凡此種種可成為歐盟「新治理模式」（new modes of governance）或「多層次治理」（multi-level governance）體制演進的觀察指標。