上海地方菁英與議會 1927-1949

第一章　緒論（摘錄）

 

一、研究動機與目的

 

議會主要的功能是選出特定的代表，負責制定或修改法律，並且監督政府施政。因此，政府與議會之間的「府會關係」是否良好，是現代化國家建設中的重要關鍵。府會關係不佳時，議會成為零和遊戲的「羅馬競技場」，反之，則成為笙磬同音的「雪梨歌劇院」。上海是近代中國最重要的城市，從1927年到1949年，歷任的上海市政府，究竟建立過哪些議會組織？這個問題不僅僅是政治制度上的「府會關係」，更包含了上海的地方人士如何參與政治，地方政府如何回應議會成員的要求，更可以從中瞭解近代上海在人口急速成長、工商業不斷進步之下，究竟面臨哪些社會問題的重要關鍵。

 

議會制度思想於清末傳入中國，歷經了超過半世紀以上的傳播，才完成了近代中國史上施行議會政治的首次嘗試。辛亥革命爆發後，先後成立各省都督代表聯合會，其主要的成就在於制定《中華民國臨時政府組織大綱》，條文規定，國家元首的更迭，取決於國會議員的票選，國家大政的興革也必須基於多數議員的同意。話雖如此，1913年首屆國會議員選出後，卻遭到袁世凱及黎元洪兩度解散，其後又有存續二年的「安福國會」。黎元洪解散國會後，舊有國會議員南下廣州，響應孫中山「護法」，卻先後發生「陳炯明事件」與議員資格爭議。1923年10月，曹錕如願坐上總統寶座，隨後通過一部13章、140條的憲法。但隔年即遭到推翻，段祺瑞重新上臺，宣布撤銷曹錕所頒布之憲法，宣告《臨時約法》失效，至此，民初國會的運作完全宣告停止。

 

1925年7月國民政府成立於廣州，1926年7月為尋求國家統一，進行北伐，1928年6月國民革命軍進入北京，各地紛紛舉行慶祝活動。在軍事行動取得階段成果後，國民黨始能全力建立政府組織。同年8月21日，國民黨第二屆中央執行委員會第五次會議中討論，「訓政開始應否設立五院案」，並決議：「訓政時期之立法、行政、司法、考試、監察五院，應逐漸實施。」同年10月通過訓政時期之根本大法《訓政綱領》，當中規定：「訓政」期間，由中國國民黨全國代表大會代表國民大會，領導國民施行政權；國民黨全國代表大會閉會時，以政權託付國民黨中央執行委員會執行之；治權之行政、立法、司法、考試、監察五項託付於國民政府總攬而執行之。根據《國民政府組織法》，立法委員由立法院院長提請國民政府任命之。議會制度在中國的發展，就中央層級來說，歷經資政院、各省都督代表聯合會、臨時參議院，再到民國初年首次國會的成立，變動頻繁，真可說是命運多舛。主要原因在於不論是清廷或是以袁世凱為首的北洋軍人，皆將議會制度視為爭取政權合法性的護身符，而議會作為民意機構或代議機構的功能被忽視，議會制度最重要的功能沒有得到發揮。誠如王世杰所說：在一般人的觀念中，所謂議會係指一種代表國民的團體，其全部或大部分的分子，則出於人民的選舉。不論是直接選舉或間接選舉，議會制度所代表的是人民透過選舉，選出自己的代表，用來爭取自身權益。如果這一項功能不能夠得到合理的重視，議會制度的發展自然也隨著政局的不安，無法「落地深根」。國民政府於1925年成立後，對於早前國會運作失敗的前車之鑑，更是小心翼翼地推行議會制度，從立法院到國民參政會，其代表產生的方式，皆為遴選或間接選舉，而非普遍選舉。

 

就地方層級來說，因為中央政局動盪不安，根本無暇顧及於各地成立地方議會。因此在中日戰爭之前，只有在少數地區試辦，真正大規模的推行，則要等到中日戰爭爆發，國民政府為了凝聚全國人民共識，共同抵禦外侮，開始普遍推行地方議會制度。若以1949年為下限，推展地方議會制度的時間不超過二十年，如果說中央議會制度在中國的發展，是命運多舛的話，那麼地方議會制度，更可以說是一波三折，直到二十世紀上半葉的最後幾年，才有比較顯著的發展。以上海而言，從1843年開埠以來，僅用十年時間就已經超越廣州，成為中國最大的對外貿易港。1936年上海總共有機器、手工廠及各式作坊近58,000家。工業產值約占整體50%。即便在中日戰爭期間，上海對外貿易及工商業占全國的比重，曾經一度下滑，但是戰爭結束後，又迅速地恢復，1948年上海紡織業占全國比重超過50%，麵粉業占比甚至高達80%，整體對外貿易的比重也超過全國的一半以上。至於人口數的變化，1865年總人口約為70萬人，1937年約為385萬人，1948年約為540萬人。八十餘年間，人口成長約7.7倍，19毫無疑問，上海是近代中國人口成長最快、工商業占全國比例最高的一個城市。

 

本書的目的，即在於以上海為例，探討從1927至1949年，歷任上海市政府所成立被視為具有反映民意功用的地方菁英集會組織，探討其組織如何由臨時性走上常態性，組織成員如何由官方遴選變為選民普選；各個組織之間，成員與職權的相同點與相異點。除了成員身分與職權變遷外，更透過個別議案的分析，瞭解政府與地方菁英之間，如何討論公共議題。一方面藉此瞭解個別成員在組織中的表現，更可探討兩者在哪些議題上達成共識，最終能夠付諸實行。在哪些議題上，兩者無法獲得一致的意見，造成問題的延宕，甚至於不了了之。不論如何，在這二十餘年間，上海地方菁英在各個具有反映民意的組織當中，究竟有什麼樣的表現，不僅有助於瞭解地方政治制度，補充過去相關研究「重中央、輕地方」的失衡，也可以讓我們更進一步深入地方社會，瞭解上海在那個時代所面臨的種種問題。

 

五、分析架構

 

在本書中，將區分使用議會（parliament）與會議（council），分別定義如下：「議會」指的是由一群被選出來的代表，這一群代表組織成為一個具有立法、預決算、質詢權之一的功能群體，並且定期集會，負責制定法律及其他被賦予的職權；至於「會議」則指由官方成立的組織，同樣透過定期集會的方式，用來執行某個任務，或是對某人提供建議。另外，以「地方菁英集會組織」來統稱兩者。不論是「議會」或「會議」，以參與者的產生方式（官方遴選或經由選民投票），以及是否具有立法權、預決算權及質詢權三項權力，所構成的四個象限，作為本書的分析框架，參見圖1-1。

 

參與者的產生方式關乎獲選代表的性質問題，而經由普遍選舉所產生的代表，通常被視為較具有民意基礎。關於民意的定義，學者將其歸納為五類：(1)民意是個人意見的集合；(2)民意是多數人信仰的反應；(3)民意是建立在團體利益的衝突上；(4)民意是媒體與菁英的意見；(5)民意是一種虛構。這五類之中，前兩者對於代議政治比較肯定，認為獲選的代表至少反映部分到多數人的想法；後三者則對於代議政治的作用表示懷疑，認為所謂民意必須建立在各個利益團體衝突上，甚至否定獲選者能夠代表多數，認為其僅能夠代表自己。這五類看法分別從不同角度切入，讓我們能夠在討論個別議案時，有更廣闊的反思角度。其次，就立法、預決算與質詢權的有無為切入點，原因出自權力制衡的觀點。將權力按其性質和作用分為相對獨立的部分，分別由不同機關掌握，並使各種機關之間能夠相互制約、達到權力平衡。就政府與議會的角度出發，政府掌握行政權，倘若議會沒有相對地掌握立法、預決算與質詢權，又怎能達到權力制衡的目的？所以在本書中，以成員的組成方式與制衡權力之有無，提出前述分析框架。現將官方遴選與選民投票之優缺點和立法、預決算與質詢權之定義，分別敘述如下：

 

先就官方遴選與選民投票來說，官方遴選的長處在於：(1)時間與金錢花費較少，特別是由官方的角度而言，權責單位擬定名單，提交首長或委員會決定代表人選，程序較為簡單，在時間與金錢上花費較少。(2)比較容易延攬到專門人才，可以針對特別議題，直接延攬專門人士參與會議，在某種意義上較具有針對性，可能較容易解決問題。至於官方遴選的缺點：(1)選舉過程不透明，容易有黑箱作業的批評，由於只有少數人擁有最終決定權，導致最終獲得遴選者究竟如何產生，不容易讓一般人瞭解，所以時常招致批評。(2)容易流於近親繁殖，此與前一點相關，正是由於決策過程的不透明，或者說決策者權力過大，當決策者任用親人朋友時，若無相關配套方法，便容易產生此種流弊。

 

選民投票的優點：(1)選舉過程較為公開透明，要舉行普遍選舉，通常需經過人口普查，並且在指定的時間地點，以投票方式決定獲選者，得到較多票數者即當選。有一定的事前準備工作，而且經由投票，票多者勝出，不論是選舉人或被選舉人，較容易接受這樣的代表產生方式。(2)被選出者被認為較具有普遍的民意基礎。透過投票制度，被選舉人得到具有相對多數選民的支持，對於其支持者來說，很自然地相信獲選者應該代表其發聲。而選民投票的缺點則有：(1)需花費時間與金錢，從選舉前的人口普查、候選人資格審查、安排投開票所與開票計票人員、印製選票等等，都需要大量的時間與金錢方能完成。(2)未必能夠選出真正適任者，既然普選是以票數高低論輸贏，自然容易誘使有心人以不法方式，如賄選和暴力脅迫，讓選民投票給自己，以達到當選的目的。如此一來，即便是透過投票並且得票較多者勝出，確定了最後的當選者，仍然無法真正避免舞弊的產生。

 

議會的監督權有許多種，其中又以立法權、質詢權與預決算權最為重要。這裡所說的立法權，指的是地方立法權，意謂在中央政府的授權下，遵守法律優位原則及法律保留原則，制定適用於特定地區的法律。可區分為：自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者；或是自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者。質詢權一般說來，是指立法機關的議員對行政部門的作為，以書面或口頭的方式，向行政部門提出詢問，要求行政部門必須以書面或口頭答覆的權力。換句話說，議員在議會中，針對關於應屬政府負責的事項，為明顯其責任，對於政府當局要求其答覆的設計。至於預決算權屬於財政控制權，是議會控制政府最有效的工具。預算指在未來一定時間內，政府為了特定目的，所作的收支計畫書，必須要經過立法部門的審核通過，成為法定預算之後，才得以執行。決算則是經法定程序審查的預算，依據年度將實際收支情況造冊，並送交權責機關審查。

 

本書中，根據上述定義，按照時間先後，將參事會（1927年11月至1928年8月）、建設討論委員會（1929年7-10月）、戰前臨時參議會（1932年10月至1936年10月）、市政諮詢委員會（1944年5月至1945年8月）、戰後臨時參議會（1946年3-4月）以及參議會（1946年9月至1949年1月），依據其代表來自官方遴選或選民投票，又是否擁有立法、預決算與質詢權，把這六個地方菁英所構成的集會組織，納入上述框架中，指出其位於四個象限中的哪一個位置。換句話說，如果該集會組織，成員由官方遴選產生，而且又沒有立法、預決算與質詢權，即劃入第一象限；成員雖由官方遴選產生，但是有立法、預決算與質詢權其中之一，則歸入第二象限。與此相對，成員由民眾投票選出，而且具有立法、預決算與質詢權其中之一，則屬於第三象限，成員雖由民眾投票選出，但是沒有立法、預決算與質詢權，則歸入第四象限。按照一般常理而言，如果該集會組織，屬於第一象限，由於成員由官方遴選產生，而且又沒有立法、預決算與質詢權，應該是權力最小的，但是該組織究竟發揮什麼功能，參與者扮演何種角色，仍然必須依據個案進行分析，才能夠得知。另一方面，如果該集會組織，成員由選民投票產生，並且擁有立法、預決算與質詢權等權力，似乎符合民主程序且擁有完整權力，是不是意味著真正能夠發揮制衡作用呢？同樣也必須依據史料，根據各個組織的運作實情，甚至從具體議案細節討論，才能夠進一步判定。