北宋的改革與變法──熙寧變法的源起、流變及其對南宋歷史的影響
北宋的政治史基本上以兩大問題為中心，一是對外關係，二是改革運動，而這兩大問題又相互牽連。在對外的情勢上，北宋承受著遼、夏強敵的威脅，當外患進逼時，讓人警覺到內憂。由於中國對外一向有「修德來遠」的主張，北宋在取得對外和平的同時，也可能進一步從內政上反省致弱的原因，把「修德來遠」的意義從維持和平的消極態度，轉化為改革內政的積極要求。
《北宋的改革與變法》主要爬梳北宋慶曆改革與熙寧變法的緣由、實施內容及其施政阻力與偏失，進而探究熙寧變法與北宋晚期黨爭激烈化之間的關係，以及新法對於南宋歷史的影響。本書將帶領讀者一窺慶曆改革與熙寧變法在宋史所扮演的腳色，並藉此說明這兩次改革事件是把握北宋政治史概觀的核心議題。
序
第一編 慶曆改革的緣起、經過與影響
第一講 慶曆改革前的情勢
第二講 改革的推動與挫折
第三講 遺留與影響
各編通用及第一編參考書目
第二編 宋神宗時期新法的醞釀與推行
第四講 熙寧變法的醞釀與實施
第五講 新法的內容與由來（上）：熙寧二、三年頒行的新法
第六講 新法的內容與由來（中）：熙寧四年頒行的新法
第七講 新法的內容與由來（下）：熙寧五、六年頒行的新法
第八講 阻力與偏失
第九講 對外政策
第二編參考書目
第三編 北宋晚期的黨爭與政策的反覆
第十講 黨爭的激烈化（上）：熙寧、元豐年間的新舊黨爭與新黨內爭
第十一講 黨爭的激烈化（中）：司馬光在洛陽與王安石在江寧
第十二講 黨爭的激烈化（下）：從元祐到宣和的曲折變化
第十三講 元祐時期新法的存廢
第十四講 紹聖以後新法的復行
第三編參考書目
第四編 新法對南宋財政、政策與制度的影響
第十五講 財政進一步的集權中央
第十六講 從保甲法到保伍制
第十七講 源自方田均稅法的經界法
第十八講 其他政策、制度對新法的承襲與變化
附錄 南宋保伍在抗禦金、蒙及防治內變、走私過程中所發生的作用
上篇 保伍在宋、金關係中所發生的作用
中篇 保伍在宋、蒙關係中所發生的作用
下篇 保伍用於防治變亂、走私
第四編及附錄參考書目
序
本書原是我在臺大歷史系講授「北宋的改革與變法」課的講稿。講授這門課，始自民國八十六學年，通常是隔年開授一次。我在民國一○二年七月底退休，退休後，仍然在次年上半年，也就是一○二學年下學期，以兼任教師的身分講授了一次。此後在下學期只開授帶領研究生讀書的「專題研究」課，不再開講授課；一○三、一○四兩學年的上學期輪開其他講授課，至一○五學年，我更因身體健康的關係，連講授課也不再開授，只開「專題研究」課，於是一○二學年下學期的那一次，成為「北宋的改革與變法」這門課的最後一次講授。
這門課初開授，正值系裡調整已實施多年的大學部課程。新的課程規畫，在中國史方面，原本一年級必修一學年，由一位教師講授的「中國通史」課，改為一、二年級必修的「中國史」課，並依上古秦漢、魏晉南北朝隋唐、宋元明清、近現代等各具特色的四個時代劃分為四個學期，由四位各具該時代專長的教師來講授。原本學生在修習過「中國通史」課之後，須選修主要如秦漢史、隋唐史等以朝代劃分的斷代史若干門，系裡雖開有如「中西交通史」、「中國經濟史」、「中國社會史」等專史課，但為數不多；課程調整後，改為減少斷代史課的開設，學生在修習過「中國史」課後，主要修習以政治法制、思想文化、社會經濟來劃分的三大範疇課程，課程可以是斷代史課，或是專史課，也可以是專題式課程，授課教師視講授內容分別將課程歸屬於不同的範疇，一門課也可以同時歸屬於一個以上的範疇，學生則須選修不同範疇的課程若干門。「北宋的改革與變法」這門課，就是在這樣的情況下，以專題式的斷代史課開出，我同時歸之於政治法制和社會經濟兩大範疇，所以如此，是因為慶曆改革與熙寧變法是北宋政治史上的重大事件，而這兩次政治事件的產生背景與後續影響，除了牽連到國內政爭與對外關係之外，又與財政、社會密切相關，因改革與變法而實施的各項政策，也直接或間接地關係到這兩個因素，而我在講授時，則是以國家財政、國內政爭與對外關係三者的相互作用，貫串整個課程。自開授以來，這門課始終只在大學部講授，研究生只有在原非歷史系學生而必須補修歷史系大學部課程的情況下，才能選讀。
當時所以會考慮到用「北宋的改革與變法」為題，開一門課，有兩方面的原因。一方面是由於這一個問題是歷史系學生應有的知識，無論在講宋元明清史的「中國史三」課裡，或是在只講宋代歷史的「宋史」課裡，都受到講授內容與時間的限制，能夠講的有限，對於事件的來龍去脈，或是政策的內容與源起，容易語焉不詳，無法讓學生有比較清楚的了解；以此一題目來開一門課，很多事情就可以解釋得比較清楚。另一方面，也由於我在民國七十年代撰寫並發表過幾篇與熙寧變法有關的論文，包括在民國七十年代初期寫的〈市易法述〉、民國七十年代後期寫的〈宋神宗時代西北邊糧的籌措〉和〈北宋元豐伐夏戰爭的軍糧問題〉，並且早在民國六十年代初期唸碩士班一年級時，在林伯羽師指導下，詳讀過李燾《續資治通鑑長編》，包括宋神宗時代的記載；到寫〈市易法述〉時，又再細讀了其中有關市易法的部分，因而在論文中有一些自己的看法，和學界自民國初年以來盛行的說法有些不同。此一看法建立的過程，我曾在民國九十六年十月以「市易法述的寫作過程」為題，講於中央研究院歷史語言研究所辦的「年輕學者論文精進班」課堂上，講章並刊載於精進班的網站。至於另一篇與講授內容相關的論文〈宋代財政的中央集權趨向〉，則撰寫並發表於民國八十年代後期，時間已經在開始講授這門課之後，是為了應參加學術會議發表論文的需要，把課中所講的相關內容，加以擴充而寫成的。
本書在性質上如同已經出版的《中國社會史》與《宋代科舉社會》，是一本編纂的教材。內容雖如上所述，有一部分取材於我自己的研究心得，但大部分仍然是採自學界已有的研究成果。由於慶曆改革與熙寧變法是宋代歷史上的重大事件，向來是認識北宋歷史的主軸，所以在中國通史或宋史的書中都會論及，被視為彼此關聯的兩件大事，相關研究論著也甚多，特別是熙寧變法。本書對於這兩件前後關聯的重大事件，在討論時是以熙寧變法為主體，而把慶曆改革視為熙寧變法的前奏，同時並論及元祐年間以後至宣和末年的後續反覆演變。此外，得益於近年來相關研究成果漸多，本書還討論到過去通史或斷代史書籍一般較少論及的新法對南宋歷史的影響。由於這門課講授的對象是大學部的學生，所以在參考書目方面，以中文論著為主，英文與日文論著雖有而甚少，但個人所知、所讀均有限，即使中文論著也遠未能周全。
我的授課講稿的出版，出自方震華先生和陳雯怡、吳雅婷兩位女士的提議，獲任職於臺大出版中心的湯世鑄先生促成。本書稿送審前的整理，得吳雅婷女士和鄒武霖先生的協助。鄒先生當時就讀於成功大學歷史研究所碩士班，研究宋史，他曾在暨南大學歷史系受教於吳女士，當時也是吳女士的助理。鄒先生為這本書稿的整理耗費了不少時間，吳女士亦曾通閱過書稿全部，於此一併致謝。書稿經吳雅婷女士和鄒武霖先生整理後，又經過我自己的修訂。
我十分感謝兩位認真的審查人。他們詳細地閱讀書稿全文，並且坦誠而直率地指出書中許多問題，提出他們的修改建議。我儘可能地依照他們的建議修改，但是也有一些觀察角度不同之處，或在正文中有所說明，或在參考書目中列出不同觀點的論著，供讀者參考。我深信在學術上不同觀察角度的並存，可以促進學界進一步的思考，且因之而推動學術的進展。本書也由於審查人的坦誠與直率，而有相當幅度的修改，並且由於修改本書，而得以閱讀到學界許多過去我未注意到的相關論著，以及近年來的新研究成果，相關知識因此而有相當程度的擴充。修改後的看法或許仍有與審查人不盡相同之處，實由於忠實地將自己的想法寫出的緣故。我也很感謝其中一位審查人，在全書的最後一段之下寫「南宋對新法的不同評價」幾個字，我想他的意思是告訴我在那一段中，不能只說「儘管我們可以從各個不同的角度去評價王安石和新法」，更應提到南宋時期對新法的不同評價。由於我過去對南宋時期如何評價王安石和新法，了解十分有限，審查人這一句話啟動了我探研的動機，嘗試對這個問題獲得較清晰的認識，用以充實這份講稿。原初只想增補一講來說明，沒料到動筆之後，發現應該處理的問題愈來愈多，待寫成之後，其篇幅已足以自成一書。這一部分由於尚待審查，所以臺大出版中心的湯世鑄總編輯建議應該另成一書出版。若能審查通過出版，此書將以《南宋朝野論王安石與新法》的書名，作為本書的續編，實際上可說是本書書名所示熙寧變法對南宋歷史影響的一部分。
如今為本書修訂稿而修改原書稿的序文，距離當初寫原書稿序文的時間，已約五年。用了這樣長的時間，自然和修改的幅度頗大有關，這不僅由於為了回應兩位審查人的建議，也有部分原因出於自己在這段期間的閱讀與思考。修訂稿除了內容較原稿頗有增加之外，由於在收到審查意見之後，將修訂稿交回給出版中心的時間拖延過久，寫作時在心情著急之下，就難免比較匆忙，文字上有許多考慮不夠周全之處。吳雅婷女士初步看過修訂稿後，決定由她和鄒武霖先生再次幫我細讀全書，並且提出了修改意見。鄒先生取得碩士學位已有一段時間，目前在工作中，工作之餘仍然為本書減少錯誤而盡力，承擔之重，可想而知。對吳女士和鄒先生，在此表達深摯的謝意。另外，在香港任教的張維玲女士也細讀了本書修訂稿，並提出了修改意見，我從其中獲益甚多，於此一併深致感謝。我也十分感謝臺大出版中心的總編輯湯世鑄先生，和先後擔任本書執行編輯的曾双秀、蘇逸婷和游紫玲三位女士，他們四位都耐心地等待我久久未能交出的書稿，信任我終會完成，並未催促，並且以我的身體健康為念。
本書雖然得以在修訂之後出版，我仍然要重複原序中的最後幾句話。學海無涯，個人所知、才識均有限，書中疏漏錯誤之處必多，有待讀者指正。
在即將結束這篇序文之前，我要對於去年病故的臺大中文系夏長樸教授，以哀痛的心情表達深摯的懷念。與長樸兄相識於民國六十年，當時兩人都是臺大碩士班一年級的研究生，他就讀中文系，我就讀歷史系，由於一起上齊邦媛教授講授的「文史高級英文」課而相識，並進而相熟。後來承他先後以碩士論文《兩漢儒學研究》和博士論文《王安石的經世思想》相贈，而得知他對宋代學術思想史的問題有很高的研究興趣，他的這本博士論文，正是本書參考的重要論著之一。儘管在研究領域上，兩人有學術思想和社會經濟的不同，然而由於對宋代史事同有興趣，交往因之而加深。往後又陸續讀到他的一些與王安石有關的宋代學術思想論著，如較早的《李覯與王安石研究》，以及晚近的《北宋儒學與思想》、《王安石新學探微》，還有一些單篇論文。最近這幾年，我由於修改「北宋的改革與變法」課的講稿出版，長樸兄有關王安石學術思想的研究成為我的重要參考著作，雖然持論不盡相同，但是從其中獲益甚多。我在退休之後雖仍在系裡兼課，但到校的時間已大為減少，和長樸兄碰面的機會也就不像以往那樣多；自從四年前我不再兼課後，更是連碰面的機會都沒有。這兩年由於疫情的關係，我極少外出，和外界少有接觸，沒想到不久前得知長樸兄已在去年逝世，一時之間為之震驚，心想他裝置心律調節器已有多年，病故是否由於心臟的問題突然發作；後來從中文系系網上所載的長樸兄事略，才知道他患有癌症，診斷出來時已是第四期。原想在本書出版之後，寄呈一本給精研王安石學術思想的長樸兄，請他指正，如今已無從就教。往事歷歷在心，長樸兄的論著也依然在目，卻已不能再親聆故友的教益，謹以本書紀念對王安石學術思想研究卓有貢獻的長樸兄。
第一講 慶曆改革前的情勢（摘錄）
北宋的政治史，基本上以兩大問題為中心，一個問題是對外關係，另外一個問題是改革運動，而這兩大問題又相互關聯。改革運動包含了慶曆改革和熙寧變法兩次事件，慶曆改革由於宋仁宗的態度不夠堅定，不旋踵而停頓，熙寧變法則在宋神宗的全力支持下，積極地推行。兩次事件雖然成敗有異，所涉及的範圍大小、著重方向也有所不同，卻具有連續性。要了解熙寧變法，必須從慶曆改革說起。
所以有改革的要求提出，與當時北宋內、外的情勢有關。對外的情勢是北宋承受著遼、夏強敵的威脅。東北契丹人所建立的遼，在五代時期逐漸強大，契丹君主耶律德光出兵援助石敬瑭建立後晉，取得石敬瑭所割讓的燕雲十六州，長城沿線的山嶺之險落入契丹的手中，往南即是河北平原，後晉本身以及接下來的後漢、後周，還有再往後的北宋，國境東北部的國防門戶因此洞開。宋太祖建國之後，由於趙普的建議，採取先南後北的策略，首先致力於統一南方，對遼維持和平關係。宋太宗時，南方已經統一，於是進一步征伐遼所支持的國家北漢。消滅北漢之後，又想乘勝恢復燕、雲的土地，於是宋、遼的和平破裂，雙方發生多次戰爭。太平興國四年（979）的高梁河之戰、雍熙三年（986）的歧溝關之戰、君子館之戰，宋軍都為遼所大敗，傷亡慘重。高梁河之戰據《遼史》的記載，宋太宗「僅以身免，至涿州竊乘驢車遁去」。宋人筆記又記載，宋神宗曾對從臣謂，宋太宋在兵敗時，「股上中兩箭，歲歲必發，其棄天下，竟以箭瘡發云」（王銍《默記》），這無疑是奇恥大辱。
宋軍連續被遼所敗之後，戰力受到很大的損傷，從此沒有能力再作大規模的北伐。朝廷上的士氣也變得低落，主和的議論瀰漫。宋遣使向遼求和，為遼所拒絕，雙方繼續處在敵對的狀態。一直到宋真宗景德元年（1004），遼軍大舉南侵，遼主戰派領袖蕭撻凜中箭陣亡，宋遼和議的重要障礙消除，於是有澶淵之盟的訂立。根據盟約，宋每年贈送遼歲幣絹二十萬匹、銀一十萬兩，遼退兵，兩國互不侵犯。從此之後，兩國約為兄弟之邦，兩國皇帝互稱兄弟。兩國間雙方互稱為南朝、北朝，來往的禮節採取平等的待遇。盟約的表面是平等的，如學者所指出，宋人往往肯定盟約帶來了和平，節省了鉅量的兵費；但是對宋人尤其是皇帝的心理來講，即使是平等的盟約也不能沒有屈辱之感。在傳統內中國而外四夷的觀念裡，天子君臨天下，撫綏四方，如今卻是天有二日。歲幣對宋朝的經濟來講，也許不算是很重的負擔，但卻難以擺脫進貢的色彩。王銍《默記》記載宋神宗的話，又說：「蓋虜人乃不共戴天之仇，反捐金繒數十萬以事之。」這一個「事」字，就很值得玩味。
澶淵之盟訂立之後沒有幾年，宋真宗耗費大量財富於天書、封禪之舉。據北宋仁宗朝以後流傳的筆記所述，此事起於王欽若的建議。王欽若向宋真宗說，澶淵之盟是城下之盟，又說「以兵取幽薊，乃可刷此恥」，更進一步建議「陛下苟不用兵，則當為大功業，庶可以鎮服四方，誇示戎狄」，而所謂「大功業」，就是封禪。宋真宗所以會接受王欽若的建議，顯然是作為「天子」，當他警覺到盟約所帶來的恥辱後，原已隱伏於心中的挫折心理油然而興，需要以誇耀來彌補。天書、封禪等一系列活動，一方面有宋真宗所承受的對遼外交屈辱的背景；另一面，也源自宋初以來日漸興盛的神仙道教信仰和讖緯思想，若干朝臣運用宋真宗的挫折心理，結合兩者，力圖使之實現為國家的政策，而王欽若則為其中的代表人物。王欽若所以會在對宋真宗指出澶淵之盟是城下之盟後，進而建議實施封禪，以鎮服四方，跨示夷狄，是由於他看出了宋真宗的心理，藉之以達成自己的目的。澶淵之盟確如王欽若所言，是城下之盟，但即使如此，也是在寇準極力堅持之下，宋真宗御駕親征，鼓舞士氣，以及經過曹利用不避艱危，赴敵營折衝，才能換取得來；當時宋真宗如果依照王欽若的建議南遷避敵，後果將不堪設想。
澶淵之盟帶來了宋、遼之間的和平，而在此之前，西北的夏也逐漸強大，構成宋的困擾。夏是党項人所建立的國家，自宋太宗的時代以來，已經常騷擾宋的邊境，並且受遼封為夏國王。宋真宗咸平五年（1002），也就是澶淵之盟的前兩年，攻占了宋的西北重鎮靈州。景德三年（1006），宋與李繼遷的兒子李德明達成和議，賜其姓趙，封為西平王，同意靈州為夏所有，承認了夏的自主地位。於是形成了宋、遼、夏三國並立的局面，而夏的國力較弱，同時受遼、宋兩國的冊封，並且與遼聯姻。和平的局面維持到宋仁宗寶元元年（1038），趙德明之子趙元昊不以稱王為滿足，進一步稱帝，全力侵宋，於是發生了延續四年之久的宋、夏戰爭。戰爭爆發之後不久，韓琦、范仲淹均調派到陝西，出任陝西經略安撫副使，主持對夏軍事。韓、范兩人戰略不同，韓琦主攻，而范仲淹主守。戰爭初期，以韓琦的戰略為主，派兵深入夏的境內，結果大敗，損兵折將。於是韓琦修正戰略，從深討改為淺攻。而范仲淹一方面繼續在沿邊廣築堡寨，屯兵固守，另一方面也同意兼採近攻和招納的策略，兩人戰略逐漸調和，邊防才鞏固下來。
宋夏戰爭使宋受到很大的困擾，給予遼可乘之機。遼在這時向宋提出要求，將後周世宗所收復的關南十縣歸還於遼，宋因此陷入兩面受敵的困境。然而宋很巧妙地運用外交策略，使兩方面的壓力同時解除。當遼於慶曆二年（1042）提出割地的要求後，宋派遣富弼使遼，堅持不肯割地，但是願意增加歲幣，同時因為遼、夏有君臣和婚姻關係，希望遼能夠約束夏與宋議和，如果遼能夠做到這一點，增加歲幣銀、絹共二十萬，如果做不到，只增加十萬。遼貪圖歲幣，答應了宋的要求，命令夏與宋議和。夏因為國土貧瘠，人口較少，長期作戰以後，人力、財力都感到困乏。於是一面遣使與宋議和，可是不肯稱臣，目的只在作緩兵之計，取得喘息的機會，另一方面向遼提出聯兵侵宋的要求。遼已經取得了宋的銀、絹，拒絕了夏的要求，夏對遼的態度感到不滿，因此引發了遼、夏之間的戰爭。夏為了避免兩面受敵，在慶曆四年（1044）改變了原來的態度，向宋稱臣，迅速完成了和議。宋歲幣外交運用的成功，擺脫了兩方面的壓力，維持住原有的國際地位，也獲得了相當時間的邊境安寧。但是在對遼交涉中，增加了歲幣銀、絹共二十萬不說，澶淵盟約中只是說「助軍旅之費」，這一次卻答應遼的要求，在誓書中稱之為「納」，在宋人心中不能說沒有進一層的屈辱之感，後來王安石在宋神宗的面前也說：「慶曆自是朝廷失節，以致嫚侮。」
當外患急迫的時候讓人警覺到內憂。中國對外一向有「修德來遠」的主張，認為君主修德，亦即修明內政，即可感召外夷，使之向附。這種態度在消極方面只是維持對外的和平，是對外族讓步的一種掩飾，但是儒家思想認為道德是政治的基礎，政治是道德擴充的極致，因此在取得對外和平的同時，也有可能進一步從內政上反省致弱的原因，把「修德來遠」的意義從消極的維持和平推拓向積極的要求內政的改革。慶曆三年（1043）的改革措施，應該就是在這種情況之下提出來的。范仲淹在〈十事疏〉中說：「我國家革五代之亂，富有四海，垂八十年，綱紀制度，日削月侵，官壅於下，民困於外，夷狄驕盛，寇盜橫熾，不可不更張以救之。」清楚地點出了外患與改革之間的關係。
宋朝的內憂，表現得最清楚的，是財政的困乏。宋朝的財政，在宋真宗時期，尚稱寬裕，但是經過天書、封禪事件的耗費，到宋仁宗初年，已經惡化，寶元年間以後，由於宋、夏戰爭的影響，更感困竭。不過除了特殊事件的影響之外，財政所以困乏，還有更長遠的原因存在。李燾《續資治通鑑長編》卷一百「天聖元年（1023）正月壬午」條：
自宋興而吳、蜀、江南、荊湖、南粵皆號富強，相繼降附，太祖、太宗，因其蓄藏，守以恭儉簡易。方是時，天下生齒尚寡而養兵未甚蕃，任官未甚冗，佛老之徒未甚熾，外無夷狄金繒之遺，百姓亦各安其生，不為巧偽放侈，故上下給足，府庫羨溢。承平既久，戶口歲增，兵籍益廣，吏員益眾，佛老、夷狄耗蠹中國，縣官之費數倍昔時，百姓亦稍縱侈，而上下始困於財矣。
就政府方面來講，固定開支的增多，出自三個來源，養兵日蕃，任官日冗，以及增加了對夷狄金繒之遺，也就是歲幣的支出。至於「佛老之徒」的問題，則比較複雜，雖然也可能牽涉到官府與佛、道兩教之間的關係，但是民間佛、道兩教的民間活動也不可忽視，此一問題姑置而不論。官俸、兵費及歲幣三項開支之中，歲幣支出的數目雖然不小，但是就整個宋代財政支出的結構來講，所占的比例究竟不大，而且送給遼、夏的銀兩，兩國會用其中一部分在榷場上向宋購買物資，又流回宋的境內。所以財政開支的增大，主要來自兵費和官俸兩個方面。
兩者之中，又以兵費為主。宋朝實施募兵制，和唐代前期的府兵制不同。兵源既來自召募，養兵的費用就由政府負擔。由於北方國界缺乏天然的屏障，所以在東北、西北以及京師開封都駐有大量軍隊，而且數目一直在增加。根據《宋史．兵志》的記載，宋太祖開寶年間，禁、廂軍總數共三十七萬八千，其中禁軍總數十九萬三千；宋太宗至道年間，禁、廂軍總數六十六萬六千，其中禁軍三十五萬八千；宋真宗天禧年間，禁、廂軍總數九十一萬二千，其中禁軍四十三萬二千；宋仁宗慶曆年間，禁、廂軍總數一百二十五萬九千，禁軍八十二萬六千。可見軍隊總數持續在增加，而禁軍的增加速度尤其快，廂軍增加的速度較慢，占總人數的比例也從開寶年間的約近二分之一減少到慶曆年間的稍微超過三分之一，但是數目仍然相當可觀。廂軍沒有作戰的能力，只是在地方政府做雜役的工作，對宋的國防來講並不能發揮作用。養這一支龐大的軍隊，開支要超過政府支出的一半以上。當時人強調「一歲之用，養兵之費常居六七」，甚至說「天下六分之物，五分養兵」，可見負擔之重。
冗兵之外，冗官也是一大問題。宋代沿襲唐代，以科舉取士，可是錄取人數遠比唐代多，任官也容易，唐代進士及第之後，尚須通過吏部身、言、書、判的考試，才能任官，宋代則已免除。除了科舉之外，尚有蔭補一途，中、高層官員可以經由各種名目，蔭補子弟、親戚，甚至門客任官，十分浮濫。官員人數因此持續增加，根據宋仁宋時包拯所提供的資料，宋真宗景德、大中祥符年間文武官有九千七百八十五員，宋仁宗皇祐元年（1049）已增加到一萬七千三百多員，而未授差遣京官、使臣及守選人數尚不在內。官俸開支持續增加的趨勢，也是很明顯的。有關官員的開支，除了俸祿之外，每逢三年一次的郊祀，又有皇帝特殊的賞賜，稱為郊賚，也是一筆大數字。
財政開支的增大，一方面固然是政府的一大困擾，另一方面也會為民眾帶來較從前為重的賦役壓力。宋仁宗初年，已有官員上言指出：「今天下穀帛之直，比祥符初增數倍矣。人皆謂稻苗未立而和糴，桑葉未吐而和買。」「自荊湖、江、淮間，民愁無聊，轉運使務刻剝以增其數，歲益一歲，又非時調遣、營造，一切費用，皆出於民，是以物價益高，民力積困也。」到了宋、夏戰爭爆發，為了供應前線軍需，對民眾的征調更為增加，社會不安的現象於是出現。戰爭期間，「京東、西盜賊充斥」，其中最大的兩夥分別由張海、王倫率領，他們騷擾的範圍達到五、六路，二、三十個州、軍，數千里內，殺人放火，肆意橫行，如入無人之境。前面所引范仲淹〈十事疏〉中所謂的「寇盜橫熾」，便是指的當時這種情狀。盜賊騷擾的各路中，京東、京西鄰近首都開封，淮南、江南是生產中心，陝西則是軍事前線，對於北宋政府來講，都是莫大的威脅。