本書根據睡虎地秦簡與秦兵器銘文復原戰國秦郡從軍區發展到地方政府的歷程，根據張家山漢簡揭示早期郡制的中央外派性質，根據包山楚簡探索戰國秦郡之外的另一種地方政府，根據里耶與岳麓秦簡解析秦郡既可對外殖民，又可對內監察的中央集權功能，根據漢初諸侯王國璽印封泥探討郡制亦可能走向中央集權的反面。戰國至漢初郡制新考，適足呈現在官僚制的形塑與新疆域的征服中，在中央集權與地方分權的複雜角力下，早期中國地方政府如何被「製造」出來。本書指出周秦漢「從封建到郡縣」的整體視野，可進一步分化出從「郡縣城邦」到「共治天下」的地方政府發展脈絡。周代城邦郡縣化後，地方政府與中央皇權如何合作治理整個天下，是本書想要回答的問題。
導論
第一節 何謂「地方政府」
第二節 從「郡縣城邦」到「共治天下」
上編：地方政府如何形成
第一章 從軍區到地方政府──以簡牘及金文所見戰國秦郡為例
第一節 秦簡所見戰國秦之郡制
第二節 秦金文所見郡制
結語
第二章 戰國至漢初之郡的中央外派性質──以張家山漢簡為例
第一節 司法──中央廷尉職權的分割
第二節 人事──中央中尉、太史職權的分割
結語
第三章 戰國七雄的另一種類型──以包山簡所見楚國郡縣制為例
第一節 郡
第二節 縣
結語
下編：地方政府與中央集權的關係
第四章 殖民社會──里耶秦簡所見的洞庭郡
第一節 郡守任職表
第二節 郡治：新武陵→臨沅→沅陽？
第三節 「遷陵以郵行洞庭」郵書簡
第四節 屬縣及疆域
第五節 屬縣之間的往來
第六節 洞庭郡與外地郡縣的關係
結語
第五章 監察相司──三府分立的秦代郡制
第一節 郡守與「守府」
第二節 郡尉與「尉府」
第三節 郡監御史與「監府」
結語 秦郡三府分立的行政關係──兼論法家式地方行政理念
第六章 辯證的歷史──漢初齊楚無郡論
第一節 漢初楚國無郡論的史料基礎
第二節 楚王陵無郡級官印、封泥是否等於無郡？
第三節 傳世文獻與出土文獻矛盾的原因
第四節 漢初齊國無郡論
第五節 無郡是特例抑或通則？
結語 無郡論的歷史意義
徵引書目
索引
導論（摘錄）
地方政府是國家組成的要素之一，是王權控制社會的重要憑藉。戰國秦漢郡縣制是傳統中國兩千年地方政制之源，是瞭解古代中國的關鍵鑰匙。楊寬1955年初版的《戰國史》，所描繪的戰國郡縣制圖景至今仍有無數學人誦讀；嚴耕望1961年初版的《中國地方行政制度史甲部──秦漢地方行政制度》，所建構的秦漢地方政制圖景迄今在學界仍無可替代。兩位大家對傳世文獻竭澤而漁，盡可能參照當時可見的兵器銘文、簡牘、碑刻等出土文獻，其蒐羅及解讀史料的高度，乃是著作難以被後人超越的主因。
杜正勝從《周代城邦》到《編戶齊民》的研究取徑，主宰臺灣的中國上古史學界至今。細繹其思路，實為從「國人」到「庶民」的社會史脈絡，關注的是一般人群。然而城邦的主體雖是人群，城邦本身卻是周天子統治的萬國，在一定程度上可視為某種地方政府。從地方政府的脈絡切入，《周代城邦》下接的便不是編戶齊民，而是郡縣。春秋戰國的國君、秦漢的帝王，如何將周天子統治的各個城邦逐一郡縣化，遂行「郡縣城邦」（「郡縣」為動詞，以「城邦」為「郡縣」之意）、製造「地方政府」，無疑是中國史的重要課題。
20世紀後半葉以來，簡牘文書、璽印封泥、兵器銘文等戰國秦漢出土文獻如雨後春筍般冒出，帶給我們重新省思戰國秦漢郡縣制的契機。21世紀初的今天，在新材料的整理與研究基礎之上，與前輩大家對話，重建古代中國地方政府的概念、重寫古代中國地方政府的歷史，已是當代學人不可推卻的責任。本書企圖拋磚引玉，以階段性成果提供學界探討戰國秦漢郡縣制是否存在不同的面貌，從製造「地方政府」的角度切入，思考古代中國地方政府研究是否可能另開新境。
第一節 何謂「地方政府」
當代中文世界對地方政府一詞的運用已習以為常，但「地方政府」終究是來自西方的現代概念，秦漢以降的傳統中國雖有類似西方地方政府的官署，但概念與歷史之間並非總能密合無間。傳統中國地方政府的內涵實則變化多端，本書無意為其建立一個普遍的定義，只想指出「地方政府」的最寬泛定義也許是中央政府在地方上設置的諸種官署。此定義固然易於掩蓋諸種官署的性質差異，卻有助於學者探索諸種官署在地方上的互動關係，進而辨析地方政府究竟是中央政府權力的延伸？還是地方既有勢力的體現？觸及傳統中國政府究竟是「中央集權」抑或「地方分權」的根本命題。
就秦漢時期而言，郡、縣可謂當時最常見的「地方政府」，向無爭議。但封建制度的殘餘如王國、侯國，在縣之下的基層政區如鄉、里，中央政府的外派官署如都官，羈縻少數民族的政區如道、屬國，監察官署如州，諸種中央政府在地方上設置的官署，卻未必皆被學界視為「地方政府」。本書並不關心秦漢時期王國、侯國、鄉、里、都官、屬國、道、州等諸種官署是否為「地方政府」，而是想透過諸種官署性質之複雜，反思最常見的郡、縣官署的性質。傳統中國的「郡縣」真的可以和西方的「地方政府」概念密合無間嗎？某些時空下的郡縣性質是否逸出「地方政府」之外？
就時間而言，本書既將「戰國」郡縣制與「秦漢」郡縣制放在一起審視，又將「秦漢」郡縣制至少分割成秦、漢初、西漢中晚期、東漢、三國等時段，企圖追究不同時間的「郡縣」背後的本質。在國家形成的視野下，戰國至漢初處於將城邦「郡縣化」的階段。郡縣制既要取代城邦、在地方上遂行統治，又要改造城邦、在地方上建構新的政府，戰國至漢初是傳統中國製造「地方政府」的關鍵時期，也是本書的主要舞臺。
就地域來說，律令規定的邊郡與內郡之別，關中、齊魯、山地、濱海等自然及人文地理區差異，導致每個地方政府均有自身特色。《漢書．地理志》記載元始二年（西元2年）漢朝地方政府有「郡國一百三，縣邑千三百一十四，道三十二，侯國二百四十一」，今人面對103、1,314、32、241等2,000年前的數字化史料，難免下意識將不同區域的「地方政府」視為鐵板一塊，忽略聚合成這些數字的每一個地方政府皆有其特殊性。其實別說不同地域的郡縣鄉里有其差別，就算是同一個地方政府如南郡、臨湘縣，在戰國至三國諸時期也各有差異。本書透過戰國七雄的秦與楚、秦三十六郡中的洞庭、漢初諸侯王國的楚與齊等個案，企圖揭示區域研究在地方行政領域中的意義。
出土文獻研究向來以「碎片化」為學界所譏，其根本原因來自於出土文獻往往有較為明確的時空座標。時空座標既然清晰，出土文獻便可精準反映出某一時期與地域的現象；但也因時空座標「過於」清晰，出土文獻反而無法直接成為其他時期與地域存在某些現象的證據。本質既然如此，出土文獻研究也就難以擺脫「碎片化」的詬病。出土文獻不能反映整個時代與整個中國，實乃勢所必然。
本書想稍加反思的是，出土文獻研究「碎片化」的批評固然在理，但什麼樣的材料才能避免「碎片化」，反映出一整個時代與中國呢？若以同樣嚴格的標準，檢視傳世文獻的時空座標，史傳人物所能反映的歷史現象其實也只侷限於某一時期與地域；傳世文獻對歷史現象的概括描述，更不宜輕信其證據力度足以涵蓋整個時代與中國，反而可能只代表文獻書寫之際的時期與所在地域，甚至可能只反映文獻作者的個人觀點。如此觀之，傳世文獻也同樣是一個個小碎片的叢聚整合，而我們對古代中國的諸種整體印象，或多或少來自於文獻碎片的放大，並非完全精準可靠。「碎片化」在當代歷史學界無疑為負面用語，但出土文獻的碎片性質恰恰刺激我們去認清諸種輝煌宏大的整體史觀，實來自於一個個碎片疊聚的建構與幻化。出土文獻既有助於我們破除既有的歷史成見，更有益於我們去建構新的歷史認識。既破且立，出土文獻的碎片性質也就有了積極意義，不宜逕以負面視之。
與普遍性的建構背道而馳，是批評研究「碎片化」的主要理由。但「碎片化」並不等於特殊性。出土文獻的特殊性看似顯而易見，普遍性則不易論證。其實特殊性與普遍性往往交織於史料之中，並未清楚標示。出土文獻固可清晰反映某一時期與地域的現象，但該現象究竟是一時一地的特殊性，還是整個時代與中國的普遍性，若無相參照的史料，則不易辨明。重視出土文獻的普遍性，以之代表整個時代與中國，有論證跳躍之嫌；強調出土文獻的特殊性，認為其反映某一時期與地域的特色，亦難免濫用默證之譏。只有不闡釋出土文獻的普遍性與特殊性，單純描述其所反映的現象，方可避免出錯的可能。但隨著碎片的不斷疊聚，某些出土文獻的普遍性與特殊性已有闡發的可能，此時若仍保守以對，難免陷入材料新穎、結論陳舊的「似新還舊」窘境，未免辜負了大好材料提供的契機。
本書希望從製造「地方政府」的角度出發，正視出土文獻的普遍性與特殊性的正反相生。但受限於篇幅與學力，本書只能先以戰國秦漢中央政府與地方政府之間的榫接點――「郡」為研究主軸，藉此探索古代中國地方與中央之間的關係。本書關注戰國、秦、漢初諸時代的特殊性，寫作安排卻不以時代為序；本書嘗試以地方行政的普遍性原理為全書框架，但普遍性原理並非本書的終極關懷。本書最終希望能為讀者呈現出歷史的複雜性：時代特殊性的背後存在一貫的普遍性原理，普遍性原理卻又隨著不同時代而有所改變。歷史學既能容納社會科學，又獨立於社會科學之外，其例或如是。
本書分成上、下兩編，每編各有三章。上編：地方政府如何形成，分別為第一章：從軍區到地方政府──以簡牘及金文所見戰國秦郡為例、第二章：戰國至漢初之郡的中央外派性質──以張家山漢簡為例、第三章：戰國七雄的另一種類型──以包山簡所見楚國郡縣制為例。下編：地方政府與中央集權的關係，分別為第四章：殖民社會──里耶秦簡所見的洞庭郡、第五章：監察相司──三府分立的秦代郡制、第六章：辯證的歷史──漢初齊楚無郡論。以下逐章介紹本書的內容。
〈第一章：從軍區到地方政府──以簡牘及金文所見戰國秦郡為例〉研究古代中國的地方政府，首要問題自然是地方政府如何形成，也就是如何製造「地方政府」。關鍵切入點則是追溯秦漢郡縣制的淵源，也就是戰國秦國郡縣制的內涵。
周振鶴認為先秦文獻與古文字裡的「縣」字有3種意義，恰恰反映了早期中國縣制的三階段。第一種是「縣鄙」之縣，此時的縣指「國」以外的區域，與「野」的意義相似。第二種是「縣邑」之縣，此時的縣已指一個個可數的聚落，與「邑」的差別在於「縣」為國君直屬的聚落。第三種是「郡縣」之縣，此時的縣已是郡縣制的行政區域。「郡」之起源遠較縣為晚，其字義演變的豐富程度似不如縣，但「郡」字背後實際的制度變遷仍然值得關注。
受《左傳》哀公二年（493BC）晉國趙簡子犒賞將士：「上大夫受縣，下大夫受郡」之語的影響，學界熱衷於研究戰國時期郡與縣的統轄關係。戰國郡縣制目前最早的出土史料為古文字學者專擅的兵器銘文。黃盛璋分析地方政府與兵器鑄造的關係時指出，三晉兵器由縣鑄造，秦兵器由郡鑄造，戰國秦與三晉的郡縣制有別。蘇輝進而根據秦王五年上郡疾戈，指出秦國郡守在縣工師之上監鑄兵器的現象，至少始於秦惠文王後元五年（320BC），也就是秦獲得魏上郡十五縣的8年之後，可見秦惠文王時郡已轄縣，郡縣二級制已經形成。10由於百年後，秦始皇二十六年（221BC）方統一六國，秦國郡縣二級制經歷百年發展，應已較為成熟。
然而歷史學者研究秦簡時，卻揭示了截然不同的戰國秦國郡縣制的面貌。日本學者較早便根據睡虎地秦簡所見戰國秦國中央的內史、太倉等官署可直接管轄諸縣的現象，指出戰國秦郡較晚才獲得屬縣財政的管轄權；栗勁也認為睡虎地秦律所見之郡的職權還很不健全。而黃盛璋認為睡虎地秦律的制訂時代大抵不會早於秦昭王晚期，這已是秦惠文王死後數十年，與戰國秦兵器銘文所見郡制顯有矛盾。本章首先指出戰國秦國在昭王（307-251BC在位）晚期設置了12個郡，當時郡尚無權控制縣的人事與財政。郭洪伯分析睡虎地秦簡《法律答問》的「郡守為廷」，指出該條法律規定郡守司法權分割自中央的廷尉，郡守在郡區內擁有與廷尉相同的司法職權。本章進而指出新見岳麓秦簡的司法案件反映秦王政元年（246BC）南郡當陽縣的乞鞠案件不由南郡覆審，而由廷尉覆審。由此可推測嬴政即位之初，《法律答問》的「郡守為廷」條文尚未制定，戰國秦國疆域裡諸縣的司法案件大抵仍由中央的廷尉覆審，郡守仍無管轄諸縣司法的權力。秦王政二十年（227BC）頒布的睡虎地秦簡《語書》則可能反映秦郡至遲於此年方掌握司法權，遠晚於縣與都官。
綜合秦簡與秦金文，戰國秦郡最初似為「軍區」，秦郡只能對郡區之內的縣進行軍事干預，並無管轄縣之日常行政的權力，不宜視為在縣之上的地方政府。戰國秦金文實不足以論證完善的郡縣二級制已形成於秦惠文王時期，昭王晚期以前的秦郡並無權控制縣的人事、司法與財政，當時的郡縣關係可謂郡不轄縣。隨著戰爭的頻繁發生，戰國晚期秦郡逐漸取得人事、財政、司法等管轄縣之日常行政的權力，形成軍政合一、郡下轄縣的地方政府，秦漢郡縣制方呼之欲出。然而此時的地方政府似乎仍與我們熟知的秦漢郡縣制差別較大，本書第二章將據張家山漢簡，嘗試揭示早期中國地方政府的特色。
〈第二章：戰國至漢初之郡的中央外派性質──以張家山漢簡為例〉，指出「地方政府」是研究者的後設概念，戰國秦漢人雖設置「郡縣」，但「郡縣」只是有別於「封建」的統治形式，並不能直接等同於「地方政府」。事實上戰國秦漢人設置「郡縣」時，腦海大抵只有兩種參照組：一是封建城邦，一是中央官署。「郡縣」既然有別於封建城邦，其設置便自然而然參考了中央官署的建制，因此與兩千年後我們腦海中的「地方政府」有著較大差異。
張家山漢簡是目前所見最完整的秦漢法律資料，本章根據張家山漢簡《二年律令》與《奏讞書》，論證漢初郡守的司法權分割自中央的廷尉，上計權分割自中央的內史，部分人事權分割自中央的太史；漢初郡尉的上計權與部分人事權分割自中央的中尉；郡守與郡尉的議請立法權與部分人事權則是漢初二千石長官共通的權力，無分中央與地方。因此本章主張漢初之郡的權力具有中央外派性質，其職責為代替中央諸官署監察、管轄地方縣道官；《二年律令．秩律》並無「京師二千石」與「郡二千石」之分，〈秩律〉裡的郡守、郡尉應視為中央外派長官。漢初之郡擁有許多中央官署的職權，但漢初中央各官署並未在郡設置各自獨立的分支機構，郡長官統合了各中央官署分割出來的各項職權，故漢初郡長官的權力幾乎等於中央各官署首長的權力總和，郡幾為整個中央政府在地方的分支機構，甚具獨立性，宛如「小中央」。但漢初之郡的獨立性，並未朝尾大不掉的情勢發展。從權力層級的角度論之，漢初諸侯王的權力分割自皇帝，故漢廷難以干預王國事務；漢初郡長官的權力卻分割自京師二千石，丞相、御史大夫仍凌駕於郡之上，郡的行政地位始終低於丞相、御史大夫「二府」，故皇帝與二府在行政上可以有效統轄漢初之郡。漢朝皇帝以郡縣制箝制封建制，建立大一統的漢帝國，於漢初便已奠定。